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推動畜禽養殖業實現可持續發展

——關于《畜禽規模養殖污染防治條例》的解讀

　　《畜禽規模養殖污染防治條例》(以下簡稱條例)于2013年10月8日通過國務院常務會審議，同年11月11日由李克強總理簽署頒布，2014年1月1日生效施行。這一條例是我國農村和農業環保領域第一部*行政法規，是農村和農業環保制度建設的里程碑，是生態文明制度建設尤其是農村和農業領域生態文明制度建設的重大進展，對推動畜禽養殖環境問題的解決、促進畜禽養殖業健康、可持續發展，具有十分深遠的意義。準確理解和把握條例的要義，充分利用好條例關于促進畜禽養殖業發展做出的規定，對于提升產業綜合效益、推動畜禽養殖業實現轉型升級，十分必要。

　　以促進畜禽養殖產業轉型升級、健康發展作為解決畜禽養殖環境問題的基本思路

　　發展中的問題只有通過發展來解決。必須明確，畜禽養殖環境問題是隨著我國近年來畜禽養殖產業的迅速發展出現的。改革開放以來，我國實施了一系列支持畜牧業發展的政策，畜牧業發展取得了長足進步。

　　目前，我國肉類人均占有量已經超過世界平均水平，禽蛋人均占有量已經達到發達國家水平。畜牧業已經成為農業和農村領域的支柱產業，成為許多地區農民增收的重要途徑，畜牧業同時也是廣大消費者“菜籃子”供給的重要保障，作用十分重大。伴隨我國畜牧業快速發展，畜禽糞便和污水等廢棄物的產生量也隨之增長，環境壓力不斷增加。長期以來，我國畜禽養殖業發展缺乏必要的引導和規劃，更多地以市場為導向自由發展，產業發展呈現明顯的區域和空間的不平衡。人口密集的地區，如大中城市周邊、東部人口稠密地區等市場空間大的區域，養殖量大，養殖場和小區以及養殖密集區域分布密集，而這些地區可以利用和消納畜禽糞便等廢棄物的土地空間則相對較少，導致大量畜禽糞便等廢棄物不能實現就地就近利用。加之長期以來農村和農業領域環境監管還不到位，本應該成為農田養分來源的糞便大量地浪費和流失，導致嚴重污染。畜禽養殖污染帶來的疫病、鄰里糾紛等問題，也阻礙了畜禽養殖業自身發展。可見，我國畜禽養殖的環境問題，是隨著畜禽養殖業的發展產生的，根本原因在于發展方式還比較粗放、還不夠科學。

　　因此，要解決我國畜禽養殖環境問題，根本出路還是要靠推動我國畜禽養殖業發展方式的轉變和轉型升級，這也是條例的基本思路。

　　為此，條例一是通過對畜牧業發展規劃提出相應環保要求，如依照環境承載力確定畜禽養殖業的總量和布局，劃定禁養區等，引導畜禽養殖產業的發展充分考慮環境要素進而做到科學布局。二是對符合環保要求、有利于實現產業可持續發展的生產方式和發展模式明確扶持和獎勵措施，如對標準化養殖場和小區用地方面的支持，對廢棄物無害化和綜合利用設施建設的資金支持，以協議獎勵的方式對超過國家和地方要求進一步削減污染物排放量的行為進行支持等，目的就是為了引導和推動畜禽養殖戶采取更高的管理水平、更科學的發展方式，以更好的發展為途徑，更為積極地解決環境問題。

　　將推動綜合利用作為解決畜禽養殖廢棄物污染問題的根本途徑

　　前面提到過，造成我國畜禽養殖污染的一個重要原因就是大量畜禽糞便等廢棄物得不到有效利用，另外一個重要原因就是有機肥的政策環境問題。長期以來，為了提高糧食等重要作物的產量，國家對化肥的生產、運輸、購買和使用等環節給予了扶持政策。據有關研究報告，目前我國對每噸氮肥所有環節的補貼約為160元，而有機肥的項目審批、生產用電、稅收、運輸以及購買和使用環節，普遍沒有任何扶持政策。換句話說，有機肥長期沒有與化肥平等的“政策身份”。加之近年來我國農村城鎮化進程的加快，大量農村青壯年勞力進城務工，留守的“386199部隊”(即以婦女、兒童和老人為主的農村留守人群)缺乏足夠的勞動力支撐有機肥的施用，施用更方便、短期效益更明顯的化肥也因此更多地地擠占了有機肥的應用空間，進一步加劇了有機肥沒人用的窘境，阻礙了畜禽糞便轉化為有機肥還田利用的路子。

　　“莊稼一枝花，全靠糞當家”。幾十年前，化肥供應還十分有限，畜禽養殖量也比現在少得多，畜禽糞便作為重要的農業生產資料處于相對不足的狀態，在我國很多地區要憑票供應，因而那時畜禽糞便不可能會被浪費并導致污染。

　　此外，必須說明的是，如果將畜禽糞便等廢棄物作為必須處理并做到達標排放的污染物來對待，也是不可行的。據測算，出欄一頭生豬所產生的廢棄物如果要做到達標排放，其處理費用在200元左右，這是養殖戶不愿意也不能承擔的。而且，將畜禽糞便等有機質資源當做污染物進行處理并做到達標排放，是一種花錢燒資源的愚蠢行為，是一種嚴重的資源浪費。如果能利用好畜禽糞便，結合畜禽養殖業發展生態農業，做到種養結合、種養平衡，開發經濟價值更高的有機、綠色農產品，除了能增加綜合經濟收益，還對提升土壤有機質、減少化學合成投入品對生態環境的破壞，對保護和改善農村生態環境有積極作用。

　　因此，解決畜禽養殖污染問題的關鍵在于要讓畜禽糞便等廢棄物發揮其作為植物養分和土壤有機質來源的作用，這就要從賦予有機肥“政策身份”入手。為此，條例第二十九條規定“從事利用畜禽養殖廢棄物進行有機肥產品生產經營等畜禽養殖廢棄物綜合利用活動的，享受國家規定的相關稅收優惠政策。”第三十條規定“購買使用有機肥產品的，享受不低于國家關于化肥的使用補貼等優惠政策”，這為有機肥更廣泛的應用奠定了制度基礎，也是我國首次在法律層面賦予有機肥不低于化肥的政策身份，有利于促使利用畜禽糞便生產有機肥成為一種有利可圖的活動，從而引導更多的社會力量從事畜禽糞便等廢棄物的綜合利用，促進畜禽糞便等廢棄物綜合利用的產業化，從根本上解決畜禽糞便資源浪費導致的污染問題。

　　此外，考慮到畜禽糞便制造的有機肥價值低，過長距離的運輸會提高施用成本，得不償失。為此，條例第十六條明確規定國家支持畜禽糞便等廢棄物就地就近還田利用，確定了畜禽養殖廢棄物利用模式的基本原則。

　　將加強環境監管作為推動畜禽養殖業轉型升級、促進畜禽養殖廢棄物綜合利用的重要手段

　　目前，按主要污染物產生量來折算，我國的畜禽養殖量約為14億頭生豬當量。按照目前18億畝耕地(除此之外還有大量的林地、草地等可以消納利用畜禽糞便的土地空間)、每畝地消納3頭生豬的糞便來計算(這也是歐洲一些國家所采用種養平衡的標準)，我國畜禽養殖業發展還有相當大的環境空間。但長期以來，我國環境管理側重于城市和工業領域，農村和農業領域基本是個空白。由于監管不到位，畜禽糞便等廢棄物的管理和處理沒有得到足夠的重視，環境基礎設施配備不到位、不達標、管理水平低等問題還比較普遍，泄漏、甚至是直接排放的現象在一些地區屢見不鮮，大量畜禽糞便等廢棄物不能得到有效的無害化處理和利用，產生了污染。

　　為此，條例做出了一系列旨在通過加強畜禽養殖業環境監管、保障廢棄物得以有效處理并利用的規定。如第十三條規定畜禽養殖場和小區應當建設與其產能相適應的糞污貯存設施，沼氣、堆肥等廢棄物無害化及綜合利用設施;不自行建設無害化和綜合利用設施的，可以委托他人對廢棄物進行無害化處理和綜合利用。需要說明的是，本條規定了養殖場和小區污染防治的基本義務，即要配備污染防治設施，自行或委托他人對廢棄物進行無害化處理和綜合利用。換句話說，就是要求畜禽養殖場和小區在所產生廢棄物不能被利用的情況下，要有基本的設施和措施保證糞便、污水不外排、外泄造成污染。這不僅是養殖場和小區的基本環保義務，也是實現廢棄物綜合利用的基本條件。

　　條例還規定養殖場和小區應當將養殖和廢棄物產生情況定期向環保部門報備，目的也是為了讓政府在更清楚地掌握情況的基礎上，更有針對性地組織實施畜禽養殖污染防治和廢棄物綜合利用工作。為了保障畜禽糞便還田利用實效，防止打著還田的幌子行直接排污之實，條例規定畜禽糞便、污水以及沼渣、沼液等的還田利用，要符合農田利用的標準，要進行必要的處理防止動植物疫病傳播;要充分考慮土地養分需求，防止超過土地消納利用能力而導致污染。這也為界定排污和還田行為明確了法律原則。

　　條例還對畜禽養殖項目環評做出了更為具體的規定，規定適用報批環評報告書或登記表的產能規模標準由環境保護部商農業部確定;對畜禽養殖項目環評的內容做出了較為具體的要求，要求明確廢棄物種類和數量、綜合利用和無害化處理方案和措施，廢棄物的消納和處理情況以及向環境直接排放的情況、環境和健康影響，以及相應的防止措施等，這也為通過加強畜禽養殖項目建設前置環境監管以及建成之后保障相關措施落實到位、提高廢棄物的利用水平提供了保障。

　　適度的規模化發展和集約化經營管理不僅是產業發展的方向，也是提高環保水平、推動廢棄物綜合利用的重要條件。為此，條例在激勵措施一章中規定，政府對養殖業的集約化和標準化轉型、對按照要求配備環保設施的進行獎勵。

　　綜上，簡而言之，條例的基本思路就是通過引導產業模式和布局的優化，通過加強環境監管，通過營造有利于畜禽糞便等廢棄物綜合利用的政策環境，通過扶持、鼓勵和引導，打通畜禽糞便等廢棄物綜合利用的渠道，以從根本上解決畜禽養殖廢棄物資源浪費導致的污染問題，推動我國生態農業水平的提高，促進整個農業發展模式的轉變，推動農村和農業生態文明建設。

　　廣大畜禽養殖戶身處畜禽養殖業的第一線，能否準確理解并把握條例的精神和要求，直接關系到生產經營的發展，關系到經濟效益的提升。因此，廣大畜禽養殖戶應深刻理解和把握條例的精神、主旨和要義，充分理解條例通過加強環境保護促進產業發展的精神實質，充分理解條例實現環境保護和產業發展雙贏的根本目的，充分理解條例通過推動綜合利用實現治理污染的基本思路，充分理解條例采取疏堵結合、以疏為主，以加強監管促綜合利用和產業轉型升級的核心策略，充分利用好條例施行為畜禽養殖產業轉型升級帶來的有利條件和良好機遇，充分利用好條例的相關優惠扶持政策。通過實現種養平衡和種養結合，做到治理污染的同時增加經濟收益，以發展方式的轉型和升級保障促進行業的健康、持續、發展。